El ICE ha sido el hijo mayor de los gobiernos, el que endosa una importante porción de su salario para las necesidades de la casa y el que ve supeditado su crecimiento a las decisiones cambiantes de sus padres: los políticos de turno.
Hace más de 30 años empezó a perder su autonomía, con una reforma constitucional de 1968 que eliminó su independencia de gobierno. Después, con la creación de la Autoridad Presupuestaria, en 1982, se le sometió a un régimen financiero que no mide sus propios resultados, sino el nivel de cumplimiento de las expectativas de sus progenitores para mejorar las finanzas públicas.
Sus inversiones crecen y bajan de acuerdo con ciclos electorales; se le restringe el endeudamiento, aunque las actividades que desarrolla son rentables; se le obliga a invertir en títulos del gobierno, pese a que arrastra una demanda insatisfecha de servicios, y se le piden resultados anuales positivos, aunque transfiere millones de colones al gobierno y sus tarifas muestran un rezago de años.
Esas restricciones, alimentadas por engorrosos procedimientos administrativos que retrasan hasta por cinco años una licitación pública, han forzado a la institución a suscribir contratos de arrendamiento con empresas privadas para garantizar la prestación de los servicios, que le cuestan al ICE un 14 por ciento más de lo que tendría que gastar si desarrollara los proyectos por su cuenta.
También se han deteriorado algunos índices de calidad, sobre todo en transmisión y distribución de energía, y las posibilidades de expansión futura en sus dos sectores, energía y telecomunicaciones, son limitadas.
Los anteriores son algunos de los hallazgos de una investigación realizada por La Nación durante los últimos dos meses, en medio de la discusión nacional sobre el rumbo que deben seguir el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y los sectores de energía y telecomunicaciones. Las siguientes conclusiones se desarrollarán en las próximas entregas:
Pese a que el sector de telecomunicaciones está desperdigado, Costa Rica tiene los precios más bajos del continente en telefonía celular, ocupa un lugar privilegiado en la penetración del servicio de Internet y muestra una amplia cobertura en telefonía básica, aunque los tiempos de espera por servicios son altos, la demanda insatisfecha se mantiene y el acceso a nuevas tecnologías es lento.
La discusión para definir el rumbo del ICE y de los sectores de energía y telecomunicaciones está centrada ahora en la Comisión Especial Mixta que se creó para ese fin el 4 de abril anterior, luego de una huelga de dos semanas contra la aprobación en primer debate -el 20 de marzo anterior- de un proyecto de ley que reformaba al ICE y rompía el monopolio de la energía y las telecomunicaciones.
Varios estudios consultados por este diario valoran las experiencias de otros países latinoamericanos y coinciden en que los procesos de privatización, en el sector de telecomunicaciones, tuvieron mejores resultados cuando se les acompañó de competencia y entidades reguladoras sólidas y eficaces.
Barreras oficiales
Como todas las instituciones públicas, el ICE está sujeto a restricciones financieras que limitan su crecimiento.
La entidad encargada de definir esas limitaciones es la Autoridad Presupuestaria, oficina adscrita al Ministerio de Hacienda que busca mantener un equilibrio entre los ingresos y los egresos del sector público.
El déficit fiscal -diferencia entre ingresos y egresos- es una de las mayores preocupaciones de los jerarcas de Hacienda y, para medirlo, utilizan una fórmula diseñada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) que le resta a los ingresos de una institución pública la totalidad de los egresos.
Por ello los jerarcas intentan a toda costa reducir el rubro de egresos, sin distinguir si representan inversiones rentables o necesarias, como en el caso de las líneas celulares, o incrementos salariales como el que se dio en 1999, que aumentó en un 41 por ciento el rubro de sueldos de la institución (en 1999, se gastaron ¢26.000 millones por ese concepto).
Para limitar el gasto, la Autoridad Presupuestaria publica cada primero de junio en el diario oficial La Gaceta, los montos específicos que podrán gastar las instituciones públicas.
El ICE es una pieza importante de ese ajedrez, pues representa el 7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) -total de la producción de bienes y servicios del país-.
El año anterior, según la fórmula del Fondo, el ICE produjo un déficit de ¢-5.595 millones, pero si no se hubieran contabilizado como "gastos" los ¢4.000 millones que el ICE donó al Gobierno en 1999 ni los ¢9.317 millones que por primera vez pagó a Hacienda por concepto de impuestos, habría reportado un superávit de ¢7.722 millones.
El ICE lleva además sus propios estados financieros, al igual que cualquier empresa privada. Con ese "lenguaje financiero", que no mide el impacto de la institución en la economía nacional, sino sus propios resultados, la institución reportó el año pasado excedentes por casi ¢35.000 millones.
Inversiones políticas
Durante los últimos dos años, las publicaciones de la Autoridad Presupuestaria han excluido al ICE de entre las instituciones controladas.
Aunque no estén en el papel, el ministro de Hacienda, Leonel Baruch, admitió que las limitaciones o "expectativas de superávit" existen y que se comunican en forma verbal al presidente ejecutivo (Para este año serán ¢20.600 millones).
En contraste con esas restricciones, los sectores de energía y telecomunicaciones requieren de fuertes y constantes inversiones para desarrollar sus proyectos. Sin embargo, las inversiones del ICE siguen el ciclo electoral desde los años 80: el año de las elecciones dan un gran salto, después se reprimen a niveles muy bajos y vuelven a subir cuando regresa el año electoral.
Y aunque durante los últimos dos años el dinero destinado a proyectos de inversión se ha incrementado en un 24 por ciento con respecto a 1997, las inversiones obligatorias en títulos del sector público aumentaron en un 30 por ciento durante el mismo período. (Vea gráfico Obligación creciente)
A marzo de este año, la institución mantenía invertidos ¢50.753 millones en esos títulos. Con esos recursos, de los cuales no puede disponer, podría comprar más de 800.000 líneas celulares (la demanda insatisfecha de ese servicio supera las 150.000 líneas).
La repartición interna de los fondos no es menos desequilibrada. Históricamente, el ICE había destinado más dinero al sector de energía, pues sus proyectos son más costosos. Sin embargo, en 1997 se marcó un punto de inflexión y el sector de telecomunicaciones empezó a concentrar la mayor parte de los recursos. (Vea gráfico Repartición dispareja)
Ese cambio no ha permitido subsanar las necesidades del área de telecomunicaciones, pues simultáneamente también se han incrementado sus obligaciones con el gobierno, convirtiéndola en la que más recursos aporta para cumplir con los superávit y la que más dinero invierte en títulos del sector público.
Como resultado de las amarras financieras que se le imponen, el ICE optó por trasladar las grandes inversiones al sector privado por medio de formas contractuales que la fórmula no castiga, aunque a la postre cuesten más caras y, de acuerdo con tres economistas consultados por este diario, generen el mismo impacto monetario en la economía nacional.
En esto último está de acuerdo hasta el ministro Baruch, quien confiesa que no está clara la efectividad de emplear la fórmula del FMI en el ICE. El jerarca adelantó que está negociando con el Fondo la posibilidad de variar su aplicación.
Deudas no son opción
Mientras tanto, las restricciones mantienen paralizadas las gestiones de crédito en el ICE. De acuerdo con registros del Banco Central, la institución no ha firmado un solo contrato de préstamo desde el 18 de diciembre de 1997.
De la investigación realizada por este diario se desprende que el ICE es un buen sujeto de crédito en los bancos de desarrollo y en entidades financieras privadas y que más bien tiene que rechazar frecuentes ofertas de financiamiento por las restricciones que se le imponen.
Enrique Iglesias, presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), confirmó a La Nación que esa entidad sigue anuente a financiar sus proyectos y agregó que últimamente "no han solicitado ningún crédito nuevo".
Las deudas del ICE representan solo un 27 por ciento de sus bienes, cuando el porcentaje de endeudamiento normal para empresas de telecomunicaciones y energía en el mundo varía entre un 40 y hasta un 50 por ciento.
El endeudamiento es una opción que ni siquiera se considera, según lo confirmó la gerente general del ICE, Ingrid Hermann.
De acuerdo con Baruch, es necesario restringir el endeudamiento externo del ICE porque, en la misma medida en que crezcan las deudas de la institución, crece la deuda externa del país y eso restringe las posibilidades de financiamiento para otros sectores como educación y salud. Además, aseguró el ministro, cuanto mayor sea la deuda nacional, más alta es la tasa de interés que se debe pagar por ella.
Caros retrasos
No solo se dejaron de buscar créditos sino que también se han frenado los desembolsos de empréstitos ya contratados. Tal es el caso del crédito 796 del BID, aprobado desde 1994 para financiar una parte de la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Angostura y para el mejoramiento de la red eléctrica nacional.
Seis años después, apenas se ha desembolsado el 28 por ciento de los $320 millones (unos ¢99.000 millones) contratados, en parte porque Angostura consumió menos inversión que la presupuestada. Sin embargo, por mantener esos recursos ociosos, el ICE ha pagado al Banco, desde que formalizó el crédito, $12 millones (unos ¢3.720 millones) en comisiones de compromiso.
Mientras tanto, los vecinos de Parrita, Los Chiles, Cóbano y la zona sur del Atlántico soportan constantes interrupciones en el servicio eléctrico, a falta de que se construyan subestaciones de energía en esa zona.
Los obstáculos también trastocaron la negociación para obtener un crédito por $220 millones (unos ¢68.000 millones) del banco japonés OECF -ahora Japan Bank for International Cooperation- que pretende financiar el 75 por ciento del Proyecto Hidroeléctrico Pirrís, ubicado en la zona de Los Santos, y que tendrá una capacidad de 128 megavatios.
El empréstito, que se está negociando desde 1995, ofrece condiciones muy favorables: un plazo de 30 años, un período de gracia de 10 años y una tasa de interés fija del 3 por ciento anual (que podía bajar al 1,7 por ciento). Sin embargo, el 22 de diciembre de 1998, la directora de la Autoridad Presupuestaria, Martha Castillo, le comunicó a Rafael Sequeira, presidente ejecutivo del ICE, que "la ejecución de ese proyecto no está dentro de las posibilidades financieras del sector público" y se le negó la autorización para suscribir el contrato.
Seis meses después, tras presiones de la institución, Castillo comunicó la decisión de modificar el acuerdo y autorizar el préstamo.
Asunto ideológico
Si son esas trabas las que imposibilitan el desarrollo del ICE, ¿podría la institución, sin esas limitaciones, satisfacer las necesidades del país a futuro? Cualquier respuesta tiene un alto componente ideológico, porque es muy difícil predecir cómo se comportará la institución en un escenario hipotético.
Fenómenos como el de Costa Rica han ocurrido en otros países y así los valora la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) - entidad que reúne a los representantes mundiales de ese sector- en su último reporte sobre las políticas para las Américas, de abril del 2000:
"En teoría, una empresa de explotación de telecomunicaciones de propiedad estatal puede funcionar con la misma eficacia que una empresa privada (..) Sin embargo, la historia parece indicar que esto, con frecuencia, no ha sido así. Los gobiernos no tienen dinero para invertir y desvían al tesoro nacional los ingresos de esas empresas de explotación, que acabarán siendo usados para otros programas más urgentes; imponen topes al presupuesto de la empresa, se inmiscuyen en la gestión, intervienen políticamente para designar a los Presidentes, Directores Generales y otros empleados y distorsionan las tarifas".
Mientras no se tome una decisión sobre el futuro del ICE y de los sectores de energía y telecomunicaciones, las proyecciones financieras, de acceso a tecnología y de calidad de servicios parecen inclinarse hacia indicadores cada vez más negativos.
